官员政绩考核指标化的困境与出路探析

官员政绩考核指标化的困境与出路探析
在当时我国政府系统下,官员政绩查核系统在变革开放以来的经济开展中具有非常重要的方位。上级政府首要是经过政绩查核方针的方法鼓励与束缚下级政府官员的行为。为习惯经济开展方法的转型,学术界许多的文献都在探究官员绩效查核方针的科学规划问题。人们好像遍及带有一种达观心境,以为经过规划更为合理的官员政绩查核系统,就能够促进各级政府官员更好地为社会经济开展服务。当时,方针查核的从头规划和定位成为遍及我国各区域、各级政府的一种非常共同的政治现象。本文对上述观念提出质疑,官员绩效查核方针化准则仅仅鼓励与束缚政府官员行为的一种方法,其内涵的缺点是无法经过内涵完善战胜的。咱们有必要另辟途径,引进民主等非方针化的官员鼓励与束缚机制,才干真实地促进各级政府官员更有动力为商场经济与公民社会服务,完结经济开展方法的改变。一、官员政绩查核方针化的开展进程:从GDP方针到美好方针查询当时我国政府的各级安排,咱们能够发现,党和中心政府对省级政府及中心各部委,省级政府对地级市政府,地级市政府对区、县级政府,区、县级政府对大街、城镇级底层政府以及政府对各公务人员都遍及施行数量化的办理方法。其实,我国的官员政绩查核的方针化办理并非仅是关于政府机构内部,在简直一切的由党和政府直接办理的类政府国有单位,比方关于高等学校、医院、国有企业等,也相同施行方针办理的方法。我国的这种官员政绩查核方针化准则与国际其他国家比较也非常共同,简直没有任何一个国家像我国这样如此注重用各种量化方针来查核官员。方针化查核官员的准则在我国变革开放以来经历过两个阶段的开展。本世纪曾经,首要选用以GDP为中心的数量方针对官员进行查核。这一方针最早由美国政府提出,并于1993年被引进我国,成为当地官员查核的主导性方针。查核成果与官员的提升存在着遍及的正相关联系,当地政府领导人也因而将GDP的增加放在了当地作业的重中之重。为了在同级官员的竞赛中取得优势,当地官员开端像企业家相同运营所在区域的经济活动。实践中,这种准则发生了非常强壮的鼓励效果,乃至构成了变革开放以来经济奇观的首要原因。[1]不过,这种以GDP为中心的政绩查核方法也发生了一些非常消沉的成果,这表现在经济开展以粗放型为主,当地政府重复建造以及恶性竞赛等屡次发作,城乡之间、区域之间、阶级之间分配严峻不公等现象。当地政府领导人将经济的增加放在其所重视的中心方位,热衷于政府出资、吸引外资、土地拆迁、城市环境及基础设施建造等业务,忽视教育、医疗、社保等公共服务,乃至侵略公民的合法权利,使得政府为社会供给根本公共服务的功能受到了严峻忽视。党和政府也逐步认识到以GDP为中心的查核方针的限制。为了改变这一趋势,近年来,党中心以科学开展观来辅导政府经济开展,在官员的政绩查核方针中加入了环保、维稳、矿难、食品安全、保证房、民意查询等方针,其间有些具有一票否决的效果。为了更为科学地查核当地政府,国家计算局先后开发了绿色GDP和归纳开展指数等更为归纳性的查核方针。各当地政府受此影响,纷繁变革自己的政绩查核方法。在这一进程中,最为有目共睹的是重庆、广东、北京等省级政府及青岛、宁波、江阴、平顶山等地级市及县级市所探究的官员政绩查核的美好方针变革。这儿仅举平顶山市和江阴市为例阐明。自2008年起,河南省平顶山市开端把大众美好指数归入对干部政绩查核中,美好方针排名不合格或靠后的不能被选拔。该市将美好指数整个系统共分为收入水平、消费结构、科技教育文明卫生体育、生计情况和节能减排及可持续开展共5大类,16个小项。16项详细方针中,居民人均可支配收入和科教文卫体作业开销占当地财务一般预算开销比重权重最大,占比8%;人均运用住房面积、大众安全感等占权重最小,均为5%。不过,平顶山市仅仅将美好方针作为领导班子政绩点评的规范之一,经济方针的排序依然占有很重要的方位。与平顶山市将美好方针归入到官员政绩查核方针比较,江苏省江阴市则用 美好指数彻底替代了以往的GDP指数。该市在寻求政府相关部分及进行大规模的民意问卷查询的基础上,经过重复证明,拟定了美好江阴归纳点评方针系统。该方针系统分为客观点评方针和片面点评方针两部分。其间,客观方针分好作业、好收入、好环境、好心境和洽身体五大类,含26个一级方针,44个单项方针;片面方针分五类有33个首要方针和14个辅佐方针,反映江阴大众对美好江阴建造的满意度和美好感。客观方针占60%权重,片面方针占40%权重,经过加权均匀,计算出该市全年的美好指数。为什么我国各级政府热衷于政绩查核方针系统的建构?这是由当时我国政府的压力型系统决议的。[2]作为一个中心集权制的国家,当地政府仅仅中心政府的当地署理人,一切的权利都来自于中心政府的颁发。在党管干部的安排办理系统之下,各级当地政府领导人都是自上而下录用的,缺少来自于公民社会或当地人大的束缚。从理论上来说,上级政府对下级政府的监控能够采纳进程办理的方法。不过,这种监控方法的本钱非常昂扬。所以,上级政府领导人对下级政府采纳成果办理的方法就成为一种理性的挑选。为了鼓励下级领导人施行中心规矩的变革开放的方针方针,上级政府就采纳政绩方针查核的方法,把使命和方针,层层量化分化,下达给下级安排和个人,责令其在规矩的时间内完结,然后依据完结的情况进行政治和经济方面的奖惩。二、官员查核方针化缺点的理论剖析依据诺斯等人所剖析的新准则经济学理论,国家的存在是经济增加的要害,可是国家又是人为经济衰退的本源。[3]从这个视点来说,政治开展的根本问题能够归纳为:怎么建造一个乐意并且能够廉洁高效地服务于经济开展的服务型政府。依据这一行政安排建造方针,咱们将查询当时的官员查核方针系统能否完结这一使命。本文的一个根本观点是,假如不引人其他的非方针鼓励与束缚方法,不管当时对官员政绩查核方针进行怎样的变革规划,都无法真实构建出与现代商场经济相习惯的公共服务型政府。从政府系统的视点来说,我国当时的政府具有压力型政府的特征。在这种系统下,中心政府和当地政府,上级政府和下级政府之间构成了一种托付署理联系。不过我国政府的这种托付署理联系与西方国家的法治官僚制并不彻底相同,而是具有行政发包制的特色,即上级政府将相关权利和责任以发包式的方法发给下级政府,下级政府缺少当地议会、司法及民众的束缚力,有着很大的自在裁量权。[4]从理论视点来说,这种系统下的方针化绩效查核方法会存在以下一些难以战胜的难题。榜首,政府的多使命性与强鼓励的限制。依据西方经济学家杰恩·特罗里(Jean Tirole)的研讨,方针办理在企业办理中非常有用,这是因为企业办理的方针非常明确,即其以单一的赢利方针为唯一规范。与企业比较,政府首要功能是为商场和社会供给公共服务,其详细功能包含供给遍及主义的法令规矩、保护社会安稳、供给公共产品、促进经济开展及满意人们的多样化需求等。这些方针是多样的,内部也常常彼此抵触。[5]政府功能的这种多使命特征,使得方针化的政绩查核方法会发生鼓励误差,即政府官员会将注意力会集在那些显性的、易量化的方针上,忽视那些不易进行点评的方针,尽管后者关于经济社会开展有着重要意义。为了避免政府的这种鼓励误差,西方学者以为官僚安排不应当采纳强鼓励,而应当选用弱鼓励的安排规划方法。[6]韦伯在对官僚安排进行界说时指出,官员安排的成员应当是工作化的,将恪守规范、执行命令作为其首要的行为规范。[7]韦伯的这一界说表现了弱鼓励的安排规划要求,避免行政官员忽视公平、正义、安稳等重要但不显性的政府功能。第二,难以准确量化的行政功能。政府作为一种公共安排,要为全社会供给公共产品,咱们尽管能够借助于现代东西对政府的责任进行必定的量化剖析,可是其首要责任在实践中是很难准确量化的。即便理论上可行,也会晤临难以承受的昂扬本钱。因而,假如咱们以彻底量化的方法查核政府,必然会使得查核具有非常大的片面性,有失公平。在当时我国各当地政府所进行的美好方针规划中,公民的美好满意度等片面方针一般占40%的权重。经历查询标明,不同国家、不同区域、不同年纪、不同工作、不同收入人群对美好的了解和感触程度具有较大的差异。即便是相同的查询方针,在不一起期对美好的价值判别规范也在不断改变。因为美好感查询所选定的方针和所确认的方针权重的不同所带来的查询成果的差异更是习以为常。这种方针片面性就为官员政绩查核的恣意性埋下了伏笔。第三,信息不对称。压力型系统的信息窘境表现在两个方面:一方面,当地政府官员无法取得满足的公共业务管理情况;另一方面,上级政府无法取得下级政府的管理情况信息。在实践中,下级政府官员为了完结上级的压力方针,很可能使用信息不对称的原理,进行各种造假行为以完结使命合格。并且,我国当地政府安排上、下级之间具有政绩共同体特征,为了完结上级政府的使命,上、下级政府常常共谋敷衍上级的查看以及社会力气的应战。[8]第四,我国的官僚行政安排具有规矩软束缚的特色。我国的政府系统是高度集权制的,当地政府在辖区内有着巨大的影响力,简直不受媒体、司法及人大的限制,这会使得当地政府为了完结其方针而采纳机会主义行为。实践中,当地政府能够运用其才能对计算部分施加压力,然后迫使其投合自己的毅力。许多当地政府以创立美好城市为方针,对企业等进行强制拆迁,又不给予满足的补偿,这使得政府的行为缺少可猜测性,伤害了政府公信力。这一起也会导致政府无法从商场退出,阻止市民社会走向自治。第五,一票否决制方针的损害。国家为了束缚当地政府不惜献身社会利益开展GDP的现象,先后提出了多种形式的官员政绩查核一票否决制。这种做法尽管关于官员的行为有着适当有用的束缚,可是它的消沉影响也非常巨大。相关于GDP作为一个系统衡量经济开展的方针,一票否决方针是以非系统化的方法提出的,可能与整个的绩效查核系统相对立,迫使当地官员为了这一个单一方针而献身全体的社会开展。经过以上这些方面的剖析,能够发现:咱们即便变革了官员的GDP方针系统,代之以更完善的美好指数,因为行政安排及我国政府安排的内涵特色,依然无法树立一个为商场经济开展和公民供给高效公共服务的有用政府。 上一页 1 2 3 下一页 阅览全文